SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL 1

La Rigidez Constitucional y la propuesta de reformas de la Constitución

Que la Constitución Ecuatoriana de 2008 haya incluido todo un Capítulo referente a la Reforma de la Constitución para detallar que a cada tipo de modificación al texto Constitucional(enmienda, reforma parcial o cambio constitucional) le corresponde un procedimiento distinto, con regulaciones específicas, es razón suficiente para catalogar a ésta como una Constitución Rígida, es decir una Constitución a la cual el poder constituyente le asignó un procedimiento agravado, que la distinga de una ley ordinaria cualquiera. Esto como se puede inferir es coherente con el Principio de Supremacía Constitucional, pues marcar la diferencia entre la reforma de una norma legislativa y una disposición constitucional nos da la tranquilidad de que cada mañana no despertaremos con la preocupación de encontrarnos con reglas nuevas a las cuales sujetarnos.

Se debe destacar que el Constituyente de 2008 elaboró una fórmula importante en materia de control y reforma constitucional que se suponía evitaría uno de los debates que en materia constitucional ha puesto históricamente en tensión al poder judicial frente al legislativo cuando de control de la Reforma Constitucional se trata. Sin entrar a profundizar, podemos señalar que el Constituyente de Montecristi ideó una salida muy democrática cuando estableció que un órgano sin legitimidad democrática-la Corte Constitucional-impusiera límites a la voluntad popular mediante mecanismos judiciales.

Según la Constitución (Art. 443) y la ley orgánica de garantías jurisdiccionales y control constitucional (Art. 99 y ss. LOGJCC) es facultad de la Corte Constitucional establecer el procedimiento a seguirse cuando el ejecutivo, el legislativo o la ciudadanía promuevan una modificación al texto Constitucional. No podría suceder[1] entonces, que el  máximo órgano de control declare inconstitucional un proyecto[2] de enmienda o reforma sobre la base de una violación de la Constitución, pues escapa a sus competencias.

La salida democrática que el Constituyente incluyó en el 2008 pretende que sea siempre la ciudadanía vía referéndum o un órgano democrático como la Asamblea Nacional en varios debates, quien decida cómo modificar la Carta Fundamental del Estado, y en donde la Corte Constitucional obrará como una suerte de “árbitro” que solamente definirá y controlará las reglas del juego. Por lo tanto, no se ha establecido un “coto vedado” o “cláusula pétrea” que impida los cambios constitucionales que la población así lo demande, sino que se han regulado vías que adhieran un componente de mayor deliberación cuando el cambio constitucional sea más importante; es decir mientras más importante sea la modificación al texto constitucional, más democrático deberá ser el procedimiento.

Se podría pensar en una suerte de “graduación democrática” de los procedimientos de modificación de la Constitución, en donde el procedimiento legislativo es el primer escalón, el procedimiento legislativo más un referéndum, el segundo escalón, y el último y más importante escalón, la Consulta Popular ante Asamblea Constituyente.

Para que la Corte Constitucional asigne un escalón a los proyectos que presente la ciudadanía, el ejecutivo o el legislativo debe verificar 3 asuntos. Cuando se trate de (1) una restricción de derechos o garantías reconocidos en la Constitución, o (2) la modificación del procedimiento de reforma constitucional, directamente debe ir al escalón más alto, y disponer que el procedimiento que corresponde es de Asamblea Constituyente para lo cual debe llamarse a una Consulta Popular. Si no incluye ninguna de estas dos modificaciones entonces puede ser una Enmienda o una reforma parcial. La distinción que la Constitución establece entre estas dos está en si se trata de(3) una alteración de la estructura fundamental de la Constitución o del carácter y elementos constitutivos del Estado, en cuyo caso se tratará de una Reforma parcial, que en nuestra escala gradual se ubica en el segundo escalón pues requiere de un debate legislativo específico con un posterior referéndum. Finalmente, cuando no incluya ninguna de las tres restricciones mencionadas se trata de una Enmienda Constitucional, es decir el primer escalón con un procedimiento –aunque agravado- en el seno de la Legislatura.

Esta fórmula democrática que recoge la Constitución ecuatoriana parece no ser comprendida por la Asamblea Nacional. El Constituyente logró esquivar las tensiones ante un órgano judicial, y hoy parece que la Asamblea conduce la tensión en el propio espacio democrático, frente a la voluntad popular.

Vamos al “Proyecto de Enmienda” presentado por la Asamblea Nacional. La Asamblea hace en una exposición de “motivos”, una redacción de considerandos, una exposición de los temas a modificar, incluye los textos a reformar y los acompaña con lo que denomina “argumentos”. La propuesta de la Asamblea se resumiría en que: dadas ciertas circunstancias (situación de los obreros, abuso de la Acción de Protección, el derecho a elegir y ser elegido restringido, las facultades de la Contraloría, etc.) la Asamblea propone algunas modificaciones al texto constitucional a fin de corregir ciertos imperfectos, y agrega que, tales modificaciones no restringen derechos o garantías, no modifican los elementos constitutivos del estado, ni modifican el procedimiento de reforma constitucional, entonces el procedimiento que la Corte Constitucional debe disponer es el de una Enmienda Constitucional, y que este se cumple con un procedimiento especial en la Asamblea Nacional.

Ahora bien, si intentamos ubicar a aquellos que redactaron el proyecto en esta imaginaria escala que inventamos, sin duda sufrirían–por decirlo de algún modo- un “descuartizamiento” pues teniendo un pie en el escalón más alto, detienen el otro en el más bajo, insisten en quedarse en el procedimiento de menor grado democrático (debate legislativo solamente) para abordar asuntos vinculados (no diremos aún restrictivos) a derechos y garantías, y que como mencionamos, exigen el más importante de los procedimientos democráticos, una Asamblea Constituyente.

Incluso con una lectura detallada del proyecto de “Enmienda” presentado, no se logra convencer del todo a un lector, y aunque acude a la idea de las “demandas de la ciudadanía”, al deseo de “continuar el camino trazado por los Constituyentes”, en varios momentos la Asamblea Nacional simplemente despliega varios párrafos de pura retórica fallida. No cabe duda sin embargo, que hay un interesante esmero por interpretar las regulaciones de los arts. 441 y siguientes, y un esfuerzo por exponer las intenciones de su proyecto de “Enmienda”, pero hay algo que el legislador olvidó a la hora de proponer modificar la Constitución, algo que permite diferenciar simples proposiciones de un verdadero razonamiento; la conexión lógica entre sus proposiciones, en simples palabras el porqué de sus decisiones.

Por qué regular la acción de protección, o modificar el régimen regulativo de los obreros del sector público no es restringir una garantía?;  por qué incluir la reelección indefinida, o atribuir nuevas funciones a las Fuerzas Armadas no es modificar los elementos constitutivos del estado?

Esto que podría parecer un diminuto error es muy común, que a veces responde a un agotamiento intelectual, pero otras tantas a la pura pereza intelectual, y en ninguna de estas dos es admisible que la Asamblea Nacional se permita justificar para tocar nuestra norma básica de dirección del Estado.

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[1] A muchos nos queda la duda si la resolución que emitió la Corte Constitucional en 2010 que dio paso a un Referéndum y Consulta Popular que trató entre otros el asunto de los toros, los casinos, la prisión preventiva, etc, fue o no una sentencia que establecía solamente el procedimiento, o se fue más allá modificando los textos y declarando una suerte de inconstitucionalidad.

[2] La LOGJCC distingue momentos del control constitucional cuando de enmienda o reforma se trate, y este primer momento es ante el proyecto mismo, sobre el cual el dictamen debe versar únicamente sobre el procedimiento que se debe seguir.